پایان نامه پیامد های ابطال تصمیمات اداری در آراء دیوان عدالت ادا
اثر زمانی ابطال به دلیل مغایرت با قانون
بر طبق ماده 11قانون دیوان مصوب 1360 علل ابطال تصمیمات اداری «صلاحیت و حدود اختیارات دیوان» به قرار زیر است :
- رسیدگی به شکایات تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از :
الف ) تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی اعم از وزارتخانه ها، سازمانها و موسسات و شرکت‌های دولتی و شهرداری ها و تشکیلات و نهادهای انقلابی و موسسات وابسته به آنها.
ب)تصمیمات و اقدامات مامورین واحدهای مذکور در بند الف در امور راجع به وظایف آنها
پ) آیین نامه ها و سایر نظامات و مقررات دولتی و شهرداری ها از حیث مخالفت مدلول آنها با قانون و احقاق حقوق اشخاص، در مواردی که تصمیمات یا اقدامات یا مقررات مذکور به علت بر خلاف قانون بودن آن و یا عدم صلاحیت مرجع مربوط یا تجاوز یا سوء استفاده از اختیارات یا تخلف در اجرای قوانین و مقررات یا خودداری از انجام وظایف، موجب تضییع حقوق اشخاص می‌شود.
2- رسیدگی به اعتراضات و شکایات از آراء و تصمیمات قطعی دادگاه‌های اداری، هیات‌های بازرسی و کمیسیون‌هایی مانند کمیسیون‌های مالیاتی، شورای کارگاه، هیات حل اختلاف کارگر و کارفرما، کمیسیون ماده 100 قانون شهرداریها، کمیسیون موضوع ماده 56 قانون حفاظت و بهره برادری از جنگل‌ها و منابع طبیعی منحصرا از حیث نقض قوانین و مقررات یا مخالفت با آنها.
3 – رسیدگی به شکایات قضات و مشمولین قانون استخدام کشوری و سایر مستخدمین واحدها و موسسات مذکور در بند 1 ومستخدمین موسساتی که شمول این قانون نسبت به آنها محتاج ذکر نام است اعم از لشکری و کشوری، از لحاظ تضییع حقوق استخدامی.
تبصره 1- تعیین میزان خسارات وارده از ناحیه ی موسسات و اشخاص مذکور در بندهای 1 و 2 این ماده پس از تصدیق دیوان به عهده ی دادگاه های عمومی است .
تبصره 2- تصمیمات و آرای دادگاه ها و سایر مراجع قضایی دادگستری و نظامی و دادگاه های انتظامی قضات دادگستری و ارتش قابل شکایت در دیوان عدالت اداری نمی باشد….»
رسیدگی دیوان بجز در مورد اعتراضات و شکایات مندرج در بند 2 فوق، در مرحله‌ی بدوی و نهایی صورت می‌گیرد.
طبق ماده واحده ی مصوب 1/8/ 1374 مجلس شورای اسلامی رسیدگی به شکایات علیه نهادهای عمومی مندرج در قانون فهرست نهادها و موسسات عمومی غیر دولتی (1373 و اصلاحیه‌های آن ) نیز در صلاحیت دیوان عدالت اداری است. و بر طبق ماده 19 قانون جدید دیوان عدالت اداری حدود صلاحیت و اختیارات هیأت عمومی دیوان به شرح زیر است:
1ـ رسیدگی به شکایات و تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از: آئین‌نامه‌ها و سایر نظامات و مقررات دولتی و شهرداریها از حیث مخالفت مدلول آنها با قانون و احقاق حقوق اشخاص در مواردی که تصمیمات یا اقدامات یا مقررات مذکور به علت برخلاف قانون بودن آن و یا عدم صلاحیت مرجع مربوط یا تجاوز یا سوء استفاده از اختیارات یا تخلف در اجراء قوانین و مقررات یا خودداری از انجام وظایفی که موجب تضییع حقوق اشخاص می‌شود.
2ـ صدور رأی وحدت رویه در مورد آراء متناقض صادره از شعب دیوان.
3ـ صدور رأی وحدت رویه در صورتی که نسبت به موضوع واحد، آراء مشابه متعدد صادر شده باشد.
تبصره ـ رسیدگی به تصمیمات قضائی قوه قضائیه و مصوبات و تصمیمات شورای نگهبان قانون اساسی، مجمع تشخیص مصلحت نظام، مجلس خبرگان، شورای عالی امنیت ملی و شورای عالی انقلاب فرهنگی از شمول این ماده خارج است.
بند اول: ابطال در هیات عمومی
در ماده 25 قانون سابق دیوان عدالت اداری تنها اشاره‌ای که نموده به جهات ابطال تصمیمات در هیات عمومی دیوان عدالت اداری است که عبارتند از: مغایرت با قانون، شرع و خروج از حدود اختیارات قوه ی مجریه. در قانون سابق هیچ سخنی از زمان ابطال به میان نیامده است. در آراء دیوان نیز تنها به حکم ابطال اشاره نموده و در مورد تاریخ تاثیر آن سخنی به میان نیامده است. این مسئله بیشتر نمایانگر این است که مفهوم ابطال ظاهرا بین قضات مفهومی تبیین شده بوده است و در مورد آن دچار تردیدی نبوده‌اند بر همین اساس تفسیر عملی که قضات دیوان از مفهوم ابطال داشته اند در این راستا بود که ابطال را واجد اثر قهقرایی می‌دانستند.
اما ظاهرا سایرین این سکوت مقنن و ابهام را نتوانسته رفع و توجیح نمایند. در نتیجه‌ی این ابهامات رئیس قوه قضاییه خواهان تفسیر از شورای نگهبان شد که هر چند همین جا نیز جای اشکال بسیار است چراکه وظیفه‌ی تفسیر قانون عادی با مجلس شورای اسلامی است نه شورای نگهبان قانون اساسی ! به هر حال در تفسیری که شورای نگهبان نموده برای ابطال تصمیمات عام‌الشمول اثر قهقرایی قائل نشده. در واقع گفته برای این دسته از تصمیمات ابطال اقتضای چیزی بیش از ابطال را ندارد. به نظر می‌رسد شورای نگهبان در مورد ابطال معتقد به آن بوده است که تنها می‌تواند اثری رو به آینده داشته باشد. این مسئله مورد اعتراض ریاست دیوان قرار گرفت و مشکلاتی را که پس از اعمال نظریه‌ی شورای نگهبان بوجود آمده بود به این نهاد گوشزد نمود.
و در نهایت درطی نامه ای در 3 بند مراتب اعتراض خود را اعلام نمود :
مشروح این نامه به شرح زیر است:
محضر مبارک اعضای محترم شورای نگهبان قانون اساسی
با سلام و عرض پوزش از تصدیع به استضحار می رساند :
1-شورای محترم نگهبان طی نامه شماره 279/21/80 مورخ 18 / 2/ 1380 در پاسخ استفسار ریاست محترم قوه قضائیه در مورد زمان تاثیر ابطال مصوبات مسئولین و سازمان‌های اداری که به موجب اصل 170 قانون اساسی توسط دیوان عدالت انجام می‌شود، قائل به تفصیل شده و زمان اثر گذاری ابطال در مصوبات خلاف شرع را از زمان تصویب مصوبه و زمان اثر گذاری ابطال به جهات دیگر (خلاف قانون بودن _ خارج از حدود اختیارات بودن مصوبه )را زمان صدور ابطال توسط هیات عمومی اعلام فرموده اند.
الف)- (صرف نظر از اینکه مبانی حقوقی این تفصیل برای بسیاری از قضات دیوان روشن نیست و این دسته از قضات معتقدند که بر خلاف نقض مصوبه یا لغو آن که علل اصول باید از زمان تصمیم گیری باشد معنی ابطال اعلام بی اعتباری تصمیم از بدو زمان تصویب همان مصوبه می باشد، زیرا مصوبه ای که برخلاف قانون بوده یا مقام تصویب کننده اختیار تصویب آن را نداشته است از همان زمان تصویب بی اعتبار بوده است و ابطال مصوبه توسط هیات عمومی دیوان مشابه نسخ یک قانون یا نقض یک رای نیست بلکه ابطال در این مورد به معنی اعلام باطل بودن و غیر قابل عمل بودن مصوبه است . در هر صورت هر چند فعلا به دلیل لازم الاجرا بودن نظرات تفسیری آن شورای محترم، دیوان بر طبق همین تفسیر عمل می کند و اثر ابطال مصوبات خلاف قانون و خارج از اختیارات را به گذشته سرایت نمی دهد، لکن انتظار داریم شورای محترم در این زمینه با تامل و بررسی بیشتر مجددا اظهار نظر نماید.)
- اجرای این تفسیر موجب بروز برخی مشکلات عملی در پرونده های جاری در دیوان نیز شده است که ذیلا به دو نمونه اشاره می‌شود.
الف) در چند پرونده برخی از ادارات خدمات دهنده مثل وزارت نیرو، مخابرات و شرکت گاز مبادرت به افزایش تعرفه ها و گران کردن نرخ به میزان بیش از حد مجاز نموده‌اند و برخی افراد ذینفع تقاضای ابطال مصوبات مربوط به تعرفه های غیرقانونی را نموده‌اند. این تقاضاها در دیوان مطرح و منجر به ابطال مصوبات مورد شکایت شده است. ادارات مربوط بلافاصله پس از ابلاغ ابطال مصوبه ی دیگری با همان مضمون را به مرحله ی اجرا گذاشته‌اند و هیچ تغییری در حال فرد شاکی ایجاد نشده است. زیرا هزینه‌های مربوط به قبل از تاریخ ابطال بر مبنای همان مصوبه ی ابطال شده که علی الفرض عطف به ماسبق نمی‌شود و هزینه های بعد از ابطال نیز بر اساس مصوبه ی جدید با همان نرخ غیر قانونی اخذ شده است و به این صورت رسیدگی قضایی دیوان بی اثر گردیده است.
در چند پرونده‌ی دیگر برخی از شهرداری ها به موجب مصوبه‌ای اقدام به اخذ عوارض از سرجمع فروش محصولات یک موسسه ی تولیدی به ماخذ 5% فروش نموده‌اند از این مصوبات شکایت شده و توسط دیوان عدالت اداری ابطال شده است. لکن محکوم علیه (شهرداری) مجددا اقدام به اخذ عوارض با همان ماخذ 5% نموده است. این استدلال که این عوارض متعلق به سنوات قبل از رای هیات عمومی است در نتیجه مشمول ابطال نمی‌شود.
3- با توجه به آنچه در قسمت (ب) بند 2 مطرح شد این سوال مطرح می‌شود که آیا منظور آن شورای محترم در رابطه با عطف به ما سبق نشدن احکام ابطال دیوان ملاک زمان محاسبه و تطبیق مصوبه ی ابطال شده بر مصادیق است یا زمان اجرای عملی آنها و به عبارت روشنتر آیا منظور شورای محترم از اینکه اثر ابطال از زمان ابطال است این است که مصوبات ابطال شده نسبت به زمان گذشته حتی اگر در گذشه اجرا نشده باشد مطلقا معتبر و لازم الاجراست و الان باید به مرحله ی اجرا در آید یا اینکه منظور این است که که موارد اجرا شده و عمل شده ابطال نمی گردد مثلا عوارض اخذ شده مسترد نمی‌شود در نتیجه به استناد مصوبه ی ابطال شده نسبت به اجرا و وصول عوارض معوقه مربوط به زمان قبل از ابطال اقدام نمود.
به دلیل همین دیدگاه قضات دیوان برخی از ایشان در مقابل نظر تفسیری شورای نگهبان مقاومت نموده و بر نظر خویش تا مدتی اصرار داشتند. شاهد این مدعا رایی است که هیات عمومی دیوان در سال 82 یعنی 2 سال پس از تاریخ نظریه تفسیری شورای نگهبان صادر نموده و باز هم ابطال تصمیمات اداری به علت مغایرت با قانون را واجد اثر قهقرایی دانسته است
دادنامه شماره 841
ابطال بخشنامه ی 28541- 8681/4/30 – 4/8/74 سازمان امور مالیاتی که مدلول دادنامه ی شماره ی 146 مورخ 7/5/ 80 را فقط از تاریخ صدور رای هیات عمومی معتبر اعلام داشته خلاف صریح قانون است
شماره ه/81/229381- 155 کلاسه پرونده : 81/381- 229- 155 تاریخ : 4/11/1382
رای هیات عمومی
قانون برنامه ی اول اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی، جمهوری اسلامی ایران مصوب 1368 به منظور نیل به اهداف مقرر در قانون مذکور در قلمرو زمانی مورد نظر مقنن به تصویب رسیده و در نتیجه ادامه و استمرار تکالیف و الزامات اشخاص در قبال دولت از جمله پرداخت هرگونه عوارض و مالیات صرفا در مدت اعتبار قانونی مذکور مجاز بوده است و بدین جهت به صراحت ماده 5 قانون مزبور به وزارت امور اقتصاد و دارایی اجازه داده شده است علاوه بر وصول مالیات ؛ عوارض به میزان درآمد مشمول مالیتا قطعی شده به نفع شهرداری منحصرا در طول اجرای برنامه مذکور اخذ کند و دریافت آن پس از پایان دوره اعتبار قانون فوق الذکر بدون رسیدگی به حکم قانون معتبر جواز قانونی نداشته است . نظر به اینکه آثار حقوقی مترتب بر تشخیص مغایرت مصوبات دولتی با قانون و صدور حکم به ابطال آنها کاشف از بطلان مصوبه ی مورد اعتراض و قهرا متضمن مغایرت و بی اعتباری آن از تاریخ تصویب است و ادعای تاثیر و اعتبار امر ابطال مصوبه از تاریخ صدور حکم که در واقع ونفس الامر به منزله ی تایید و عدم مخالفت آن با قانون و تصدیق اعتبار اجرایی آن قبل از قبل از صدور حکم هیات عمومی دیوان می‌باشد با هدف و حکم قانونگذار و اصول مسلم حقوقی منافات دارد، بنابراین مصوبه‌ی مورد اعتراض که مدلول دادنامه شماره 146 مورخ 7/5 / 1381 هیات عمومی دیوان را در باب ابطال بخشنامه شماره 28541/ 8681/ 4 – 30 مورخ 4 / 8 / 1374 فقط از تاریخ صدور رای هیات عمومی معتبر اعلام داشته است خلاف صریح قانون و خارج از حدود اختیارات رئیس کل سازمان امور مالیاتی کشور در وضع مقررات دولتی تشخیص داده می‌شود. به استناد قسمت دوم ماده 25 قانون دیوان عدالت اداری ابطال می گردد.
در هرحال پس از نامه‌ای که رئیس دیوان عدالت اداری به شورای نگهبان نوشت به نوعی فقهای شورا سعی در تعدیل نظریه خود داشتند. لذا در موردی دیگر اعلام نمود که «در اجرای مصوبه‌ی ابطال شده درمواردی که به مرحله‌ی اجرا در نیامده و نیز تصویب مصوبه‌ای با همان مضمون و یا مبتنی بر همان ملاکی که موجب ابطال مصوبه شده است مانند عدم وجود مجوز قانونی، بدون اخذ مجوز جدید، برخلاف نظریه ی تفسیری شورای نگهبان است.»
این اعلام نظر فقهای شورای نگهبان بویی از تعدیل نظر تفسیری قبلی ایشان را دارد. چرا که بر طبق نظر خود شورا در صورت ابطال به دلیل مغایرت با قانون اثر ابطال تنها ناظر به آینده خواهد بود. نتیجه‌ی این سخن این خواهد بود که دیگر در مورد گذشته کنکاش نباید کرد و تفاوتی بین آن کس که مصوبه برایش تماما اجرا شده و آن کس که اجرا نشده و بعد از ابطال ناظر به آینده تقاضای اجرا نسبت به زمان پیش از ابطال را دارد قائل شد. اما با توجه به مشکلاتی که نظریه ی تفسیری اول بوجود آورد در نظریه دوم شورای نگهبان به دنبال کاهش آثار نظریه اول و در نتیجه تعدیل آن بوده است که نهایتا به این چنین اظهار نظری انجامیده است.
بعد از این مسئله‌ای که در عمل پیش آمد و بین ادارات و دیوان ایجاد اختلاف کرد این بود که اثر ابطال آیا از زمان صدور حکم ابطال است یا از زمان ابلاغ حکم ابطال به ادارات؟ به عبارتی آیا ملاک عمل به امر ابطال زمان صدور حکم است یا زمان اطلاع اداره ؟
با توجه به اصول حقوق مدنی جهل به قانون و حکم رافع مسئولیت نیست بنابراین قاعدتا اطلاع یا عدم اطلاع اداره از حکم نباید تاثیری در زمان اجرای حکم داشته باشد. دیوان نیز به درستی این تفسیر را مورد تایید قرار داده است و در آراء خویش در رابطه با همین مسئله به اظهار نظر پرداخته است .
موضوع شکایت و خواسته : ابطال بخشنامه شماره 48739/410 مورخ 26 / 8/ 1383
رای هیات عمومی
با عنایت به اینکه شورای محترم نگهبان در مقام تفسیر اصل 70 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به شرح نظریه‌ی شماره ی 1279/21/80 مورخ 18/ 12/1380 آراء هیات عمومی دیوان عدالت اداری مشعر بر ابطال مصوبه‌ی قوه ی مجریه را به لحاظ مغایرت آن با قوانین و یا خارج بودن از حدود اختیارات قوه ی مجریه از تاریخ صدور قابل اجرا اعلام داشته‌اند. بخشنامه شماره 410 / 48739 مورخ 26 / 8/ 1383 دفتر حقوقی وزارت نیرو در حدی که متضمن مدلول تفسیر فوق الذکر است مغایرتی با قانون ندارد. لیکن مفاد بخشنامه ی مذکور در قسمتی که اثر ابطال مصوبات قوه مجریه را از تاریخ ابلاغ رای هیات عممی تعیین کرده است مغایر قانون و تفسیر شورای نگهبان و خارج از حدود اختیارات اداره ی کل دفتر حقوقی وزارت نیرو تشخیص داده می‌شود و به استناد قسمت دوم ماده 25 قانون دیوان عدالت اداری عبارت « اثر ابطال از زمان ابلاغ رای دیوان است.» از متن بخشنامه ی مزبور حذف ابطال می‌شود.
در کل تفسیری که شورای نگهبان نمود در آن مدت موجب شد تا به نوعی به نفی مسئولیت مدنی دولت و هم چنین تضییع حقوق اشخاص منجر شود در واقع هر چند اشتباه از طرف اداره بوده اما حقوق ضایع شده از اشخاص اعاده به وضع سابق نخواهد شد.
به دلیل تفسیر شورای نگهبان و مشکلات پیش آمده، به هنگام تدوین قانون جدید سعی بر آن شد تا مفاهیمی که قبلا در پرده‌ای از ابهام بود به شکل قانونی روشن گردد. به همین دلیل در ماده 20 قانون جدید اثر ابطال مصوبات را از زمان صدور رای هیات عمومی اعلام نموده است و تنها حالتی که به عنوان استثناء پیش بینی شده است تضییع حقوق اشخاص است که به هیات عمومی این اختیار را می دهد که آیا تصمیم را عطف به ما سبق نماید یا خیر؟ علت این اختیار آن است که تصمیمات عام‌الشمول از هنگام اجرا باعث ایجاد روابط حقوقی زیادی می شوند، که موجب می‌شود تا بر اساس آن اعمالی انجام گردد. حال اگر ابطال عطف به ماسبق گردد منجر می‌شود تا تمامی روابط حقوقی گذشته به هم بریزد و در نتیجه نظم اداره مختل و همچنین آشفتگی در اداره بروز یابد. لذا عطف به ما سبق کردن این ابطال به صلاح اداره نخواهد بود. نتیجتا اثر ابطال ناظر به آینده خواهد بود مگر در مواردی که حقوقی از اشخاص در سطحی وسیع تضییع شده باشد و این عطف به ما سبق کردن حکم ابطال بتواند وضعیت بوجود آمده را اعاده به وضع سابق کند.
سوالات یا اهداف پایان نامه :
تمامی این موارد باعث گردید تا سوال اصلی این پژوهش آن باشد که آثار ابطال تصمیمات اداری در دیوان عدالت اداری چه خواهد بود؟ در حین پاسخ به سوال اصلی پژوهش پرسش‌های دیگری نیز مطرح گردید که نگارنده در صدد بوده است تا به عنوان سوالهای فرعی به آنها پاسخ گوید. از جمله مهمترین سوالهای فرعی می‌توان به موارد زیر اشاره کرد: مفهوم ابطال در حقوق اداری چیست؟ چه چیزی باعث شده تا ابطال از سایر عوامل زوال حقوقی تصمیمات اداری متمایز گردد؟ زمان اثر ابطال با در نظر گرفتن هر کدام از علل ابطال از کی خواهد بود؟ دیوان به هنگام بررسی مسئولیت مدنی دولت از کدام نظریه‌ی مسئولیت پیروی می‌کند؟ کدام دسته از حقوق اشخاص به هنگام ابطال تصمیمات در دیوان مورد حمایت قرار می‌گیرد؟ آیا کارمند به دلیل ابطال تصمیماتش در دیوان با مسئولیت اداری مواجه خواهد شد؟
