پایان نامه ارشد : آثار ابطال تصمیمات اداری در آراء دیوان عدالت ا
- مفهوم بطلان
بطلان: «در لغت مصدر ماده‌ی بطل است و باطل نقیض حق است. یعنی چیزی که ثبات ندارد. بطلان در کلمات فقها، حکم شرعی وضعی در مقابل صحت است و در موردی اطلاق می‌شود که مطابق با شرایط و خصوصیات معتبر از ناحیه‌ی شارع نباشد، همچنین عمل مانند معدوم است و غالبا اثری بر آن مترتب نمی‌شود.» (مجله فقه اهل بیت ؛1385؛185)
(در تفاوت بین ابطال و بطلان باید ذکر نمود که ابطال حکم تاسیسی است در حالی که بطلان حکم امضایی می باشد این بدان معنا است که در ابطال قبل از صدور حکم دادگاه بر بطلان قرارداد وجود داشته و این تصمیم قضایی است که با عمل حاکمیتی آن را از بین می برد، حال آنکه در بطلان تنها اعلام آن چیزی است که از پیش وجود داشته است و در واقع قاضی تنها بطلان را احراز می‌کند.) (محسنی و قبولی درافشان، 1389: 248- 249) آنچه که در حقوق خصوصی بیشتر مورد توجه قرار گرفته است بحث بطلان است نه ابطال؛ چرا که حقوقدانان در ایران معتقدند که عقد یا باطل است یا صحیح. « قراردادی که شرایط لازم برای تعلق عنوان صحت را نداشته باشد قاعدتا از روز ازل باطل خواهد بود. از نظر این دسته حالتی قابل پذیرش نیست که بتوانیم در آن تصور کنیم عقد باطل بشود نه اینکه باطل باشد و در نتیجه آن عقد را از روز ازل باطل نکنیم. در واقع برای این دسته ابطال به معنای حکم به بطلان است. ابطال در این موارد نه به معنای ملغا کردن و عدم ترتب اثر مطلوب بر عمل باطل شده است؛ در واقع ابطال فعل حاکم یا قاضی است که به بطلان معامله یا ملک یا دعوا حکم می کند. اما در مواردی که ابطال عمل، فاسد کردن عملی است که از اول صحیح انجام گرفته است؛ ظاهرا اختلاف نظر است.» (شهیدی،2/ 1379: 57)
دکتر کاتوزیان عقد قابل ابطال را عقدی معرفی می‌نماید که (از آغاز انعقاد به وسیله‌ی اشخاص مورد حمایت قانونگذار قابل حذف است که در واقع این قابلیت حذف می‌تواند در نتیجه‌ی اراده‌ی صریح یا ضمنی هر یک از طرفین معامله یا شخص ثالث یا به تقاضای هر یک از ایشان و به موجب رای داگاه به معامله‌ی باطل تبدیل می‌شود. ایشان معتقد است می‌توانیم معاملاتی صحیح با قابلیت ابطال را در حقوق ایران داشته باشیم. البته باید ذکر کرد که در هر حال برای حقوقدانان متوفقا پذیرش حالتی که در آن ابطال تنها ناظر به آینده باشد و اثر قهقرایی نداشته باشد امکان پذیر نیست.)(کاتوزیان،2/ 1371: 307) چنان که در بحث معاملات با قابلیت ابطال نیز، در هر حال ابطال را رو به گذشته می‌دانند؛ هر چند بر سر همین مسئله معامله با قابلیت ابطال به دلیل همین عدم پذیرش ابطال، آن را مفهومی متعارض با فقه امامیه می‌دانند؛ حال آنکه می‌توان گفت که این مفهوم تنها مفهومی نامانوس است نه متعارض. چنانکه می‌بینیم از این مفهوم در قانون تجارت به کرات استفاده شده است. برای مثال ماده 40 لایحه قانونی اصلاح قسمتی از قانون تجارت 1347 می‌خوانیم: «انتقال سهام با نام باید در دفتر ثبت سهام شرکت به ثبت برسد و انتقال دهنده‌ی وکیل یا نماینده‌ی قانونی وی باید انتقال را در دفتر مزبور امضاء کند…….،» و در پایان آمده است: «هر انتقالی که بدون رعایت شرایط فوق به عمل آید، از نظر شرکت و اشخاص ثالث فاقد اعتبار است..» ماده‌ی مذکور این فکر را به ذهن متبادر می‌سازد که عقد در رابطه‌ی بین دو طرف اعتبار دارد. مثال دیگر مواد 131، 130، 129 لایحه قانون اصلاح قسمتی از قانون تجارت1347 است .
بند دوم: مفهوم ابطال در حقوق اداری
«حقوق اداری به عنوان شاخه‌ای از حقوق عمومی، حقوق حاکم بر اداره‌ی عمومی و روابط آن با مردم است.» (هداوند و آقایی طوق، 1389 :11) مسئله اصلی حقوق اداری چگونگی تعامل و ایجاد هماهنگی میان منفعت عمومی و حقوق فردی است.
لذا با توجه به وظیفه‌ی ویژه‌ی این شاخه از حقوق، تمامی امور، موضوعات و وضعیت‌های حقوقی که در این حوزه مورد بحث و بررسی قرار می‌گیرد باید با توجه به همین وظیفه‌ی ویژه و موقعیت حقوق اداری باشد. نتیجه این خواهد بود که ابطال نیز به عنوان یک وضعیت حقوقی باید در حقوق عمومی تعریفی مختص به خود داشته باشد. در عالم حقوق فارغ از داخلی و خارجی بودن آن می‌توان گفت که :
ابطال در عالم حقوق به معنای « قابلیت باطل کردن یک امر حقوقی بر اساس یک رویداد خاص است. این اصطلاح اشاره دارد به قابلیت رسیدن به نتیجه ای که دلیل آن رعایت ضابطه‌ای معین و مسلم باشد مشروط بر اینکه اگر ضابطه مورد نظر رعایت نشود نتیجه‌ی بدست آمده «ابطال» یا رد قضیه می‌باشد.»(بیکس، 1388 : 256)
اما درحقوق اداری ابطال به عنوان یک ضمانت اجرای شدید برای یک تصمیم اداری که خلاف یک نرم حقوقی معین اتخاذ شده می‌باشد و به عنوان یک عمل یا ( واقعه ) حقوقی و یکی از عوامل زوال تصمیمات اداری باعث می‌شود تا یک تصمیم اداری نادرست کاملا از چرخه حقوقی خارج شود و این بهترین وسیله برای تضمین حاکمیت قانون در یک دستگاه اداری است. در حقوق فرانسه دعوای تخطی از اختیار دارای سه نوع اصلی است که عبارتند از :
الف) دعوای ابطال یا قانونیت به معنای خاص ب) دعوای ارزیابی قانونمندی ج) دعوای عدم موجودیت یک تصمیم اداری
(بر اساس مبانی تاریخی در حقوق فرانسه در دعوای ابطال، فرد دنبال نفع شخصی نیست (دعوای ابطال دعوای شخصی نیست.) این موضوع در طول تاریخ شاخص حقوق فرانسه بوده است، و این بخاطر نگاه فرانسه به دولت است (دولت و ملت یک مفهومند.) لذا فرد نمی‌تواند علیه خود طرح دعوا کند؛ در نتیجه اگر طرح دعوا می‌شود دعوای قانونیت است. یعنی دعوا برای اصلاح رفتار اداره است؛ چون مامور قانون را زیر پا گذاشته است؛ در نتیجه دعوا نوعی است. به همین دلیل در دعوای ابطال در فرانسه ماهیتا دعوایی مطرح نیست. چون تقابل دو حق وجود ندارد پس تصمیم جنبه اعلامی پیدا می‌کند. به معنای دیگر تنها یک گزاره عام (مانند آیین نامه) را با قانون (یک گزاره‌ی عام دیگر) می‌سنجد. البته این نگاه امروزه تغییر کرده و تعدیل شده است به گونه‌ای که ابطال در کنار دعوای نوعی بودن، قابلیت آن را دارد تا یک دعوای شخصی نیز باشد و به عبارتی دیگر نفع اشخاص نیز در این دعوا می‌تواند منظور گردد. دعوای عدم موجودیت شباهت زیادی به دعوای ابطال دارد به همین دلیل خیلی کاربرد ندارد. خواهان تقاضا دارد که قاضی رای دهد یک تصمیم اداری اصلا پدید نیامده است و در واقع تفاوت زیادی با دعوای ابطال به معنای خاص ندارد و به لحاظ نتیجه هر دو وضعیت حقوقی را به زمان قبل از تصمیم بر می‌گردانند. اما آنچه بین این دو ایجاد تفاوت می‌کند آن است که در دعوای ابطال ظاهرا همه چیز انجام شده تنها یک یا چند چیز فاسد است ولی در دعوای اعلام عدم موجودیت برخی از حلقه ها مفقود هستند؛ اما باز هم برای رسیدن به هدف در این مورد می‌توان از دعوای ابطال استفاده کرد. درهرحال درحال حاضر دعوای عدم موجودیت دعوایی نیست که در حقوق فرانسه خیلی کاربرد داشته باشد در رسیدگی به قانونیت تصمیم قاضی فقط حق ابطال تصمیم را دارد و نمی‌تواند راجع به تصمیم اظهار نظر کند. نتیجه آن خواهد شد که حتی در صورت دعوا دانستن این فرآیند نمی‌توان آن را دعوایی کامل دانست.) (واعظی، 1390: 32-35 )
(دعوای ابطال در فرانسه خود شامل دعوای تجاوز از اختیار و دادخواهی فرجام است. دعوای تجاوز از اختیار دعوایی است که علیه یک عمل عمومی مقام اداری می‌باشد و استدعای بدست آوردن ابطال این عمل را دارد. دوم اینکه دادخواهی فرجام دعوی است علیه تصمیم اخذ شده توسط محکمه‌ی اداری که در آخرین مرحله صادر شده و استدعای ابطال این تصمیم می‌شود. دادخواهی تجاوز از اختیار سعی در ابطال یک عمل اداری به عنوان اینکه مشروعیت (قانونی) ندارد را می‌نماید. دلایلی که می‌توانند برای اثبات ادعا مفید باشند، هر نوع دلیل حقوقی به استثنای دلایل مربوط به مناسب بودن عمل اداری است. قاضی همیشه موظف به مراقبت از اداره است تا اعمال آن مطابق با قانون باشد ولی در حیطه ی وظایف او نیست که بررسی نماید تا در چه حالت معینی، چه عملی بایستی توسط اداره انجام شود یا نشود. چون عناصر و وسایل لازم جهت بررسی چنین عملی را دارا نیست. دادخواهی فرجام به طور محسوسی به دادخواهی تجاوز از اختیار نزدیک می‌شود ولی فقط علیه تصمیمات قضایی قابل اعمال است. در واقع علیه آراء دادگاه ها اداری در حالی که دادخواهی تجاوز از اختیار علیه اعمال اداری قابل اعمال است.) (رضایی زاده،1390: 229)
اما در مورد مفهوم این نهاد در حقوق اداری ایران یک سری اختلاف نظر‌هایی بروز نموده است. هدف از توضیح این بخش آن است که با بررسی ادله و توجه به تمام ضرورت‌ها به مفهومی متناسب دست پیدا کنیم. ابتدائا ذکر این نکته ضروری به نظر می‌رسد که حقوق مدنی در ایران به عنوان یک حقوق مادر مد نظر قرار دارد؛ لذا تمامی اعمال حقوقی که در تمامی عرصه‌ها صورت می‌گیرد واجد ریشه‌ای مدنی خواهد بود؛ مگر اینکه بتوان دلیلی برای تمایز آن عمل از اعمال حقوقی مشابهش در حقوق مدنی پیدا کرد.
در حقوق اداری حکم ابطال از سوی یک مرجع قضایی یا یک مرجع ثالث مانند یک دادگاه اداری صادر می‌شود. «این نوع دعوی در حقوق ایران کاملا تازه است و بخشی از صلاحیت دیوان عدالت اداری را تشکیل می‌دهد و به این وسیله دیوان به صورت یک مقام کنترل کننده ی مهم در می‌آید که می‌تواند به طور موثر به حاکمیت قانون در دستگاه اداری کشور کمک کند.» (موتمنی، 1385: 429)
در دعوی ابطال شاکی مدعی است که تصمیم و یا عمل اداری خلاف قانون است و از دادگاه می‌خواهد که آن را لغو و باطل سازد. «در این دعوی گرچه شاکی، در اقامه دعوی و بطلان تصمیم و یا عمل اداری ذی نفع است، لکن خواسته‌ی او به گونه ای است که چنانچه دادگاه، حق را به او بدهد و تصمیم یا عمل مورد شکایت را لغو و باطل سازد، اثر حکم به همه‌ی افراد سرایت می‌کند و همه‌ی افراد از ابطال و تصمیم عمل اداری مخالف قانون سود می برند به همین جهت در اصطلاح گفته می‌شود که اثر حکم ابطال، جنبه ی کلی و عینی دارد و شامل تمام افراد می‌شود.»(همان)
در رابطه با اینکه این نهاد چه تفاوتی با نهاد مشابه خود در حقوق مدنی دارد استدلالات متفاوتی می‌توان داشت. اظهارنظر حقوقدانان و همچنین فقهای شورای نگهبان بسیار متشتت است. در آراء دیوان نیز به دلیل اینکه این نهاد تنها وظیفه‌ی خود را بررسی تصمیم و در نهایت اعلام نظر می‌داند نه بحث و بررسی و اعلام نظر در مورد دکترین حقوقی، اثری از دقت نظر و تحلیل حقوقی در مورد مفهوم ابطال دیده نمی‌شود. مثلا در رایی در پی اقامه دعوی خواهان به خواسته ابطال بخشنامه‌های شماره 30087/110 مورخ 24/10/1376 و 3252/666 مورخ 26/1/1377 وزارت مسکن به لحاظ مغایرت آن دو با تبصره‌ی 3 ماده 11 قانون زمین شهری مصوب 22/6/1366 مجلس شورای اسلامی و ماده 60 اجرایی قانون زمین شهری مصوب 15/2/1367 هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 26/4/1378 تشکیل و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت نمود :
«نظر به اینکه قانون اراضی شهری مصوب 27/12/1360 و همچنین قانون زمین شهری مصوب 23/6/1366 به اتکای اصول و احکام ثانویه با هدف تامین نیازمندی‌های عمومی و تدارک واحدهای مسکونی برای افراد فاقد مسکن تصویب شده بود. واگذاری زمین به افراد واجد شرایط در اجرای قوانین فوق الذکر به قیمت روز، موافق اهداف مقنن و مصرحات مندرج در قوانین مزبور نیست. بنابراین بخشنامه‌های شماره‌ی 20087/110 مورخ 24/10/76 وشماره‌ی 3252/666 مورخ 26/1/1377 در حدی که متضمن واگذاری زمین به افراد واجد شرایط به قیمت روز است مخالف قانون و به استناد قسمت دوم ماده 25 قانون (سابق) دیوان عدالت اداری ابطال می‌شود.»
همان طور که پیداست در این رای دیوان صرفا به ابطال یک مصوبه دولتی می‌پردازد بدون اینکه مفهوم دقیق ابطال را که مترادف با تعبیر آن در ادبیات حقوق خصوصی است (بطلان از زمان عقد قرارداد) یا مفهومی متفاوت باشد، اشاره‌ای نماید. کما اینکه در صدور آرای گذشته مبنی بر ابطال مصوبات دولت نیز، به همین منوال عمل نموده است. قاضی به استدلال در ذهن خود می‌پردازد و تنها حکمی را که ناشی از این استدلال است اعلام می دارد. در مورد مفهوم ابطال در حقوق اداری ایران نظریاتی مطرح شده است که عبارتند از:
- نظر اول: ابطال حقوق اداری همان ابطال حقوق مدنی در معنای خاص است در نتیجه آثار آن ناظر به آینده خواهد بود و در اقداماتی که در گذشته انجام شده است اثر ندارد. این استدلال برخی از حقوقدانان است که ابطال اثری انتقالی دارد و نمی‌توان آن را کاشف از این دانست که آن عمل از ابتدا وجود نداشته است. همچنین شورای نگهبان در اظهار نظر تفسیری خویش اعلام نموده است که« ابطال اقتضای چیزی بیش از ابطال را ندارد.»[1] این نظریه نشان دهنده آن است شورای نگهبان معتقد است که ابطال در ذات خود تنها می‌تواند اثری رو به آینده داشته باشد و نمی‌توان بر آن اثری انتقالی بار نمود. لکن نقدی جدی که می‌توان بر این نظر وارد نمود آن است که هر چند حقوق خصوصی بالاخص حقوق مدنی به عنوان یک حقوق مادر شناخته می‌شود اما هر آنچه که از یک نهاد اقتباس می‌کنیم نباید لزوما به تمامی وامدار اصل خود باشد. به نوعی این نظریه اقتضائات حقوق اداری را نادیده گرفته است چرا که ابطال یک تصمیم باید ابتدائا در جهت از بین بردن آثار نامطلوب ناشی از آن تصمیم باشد، حال آنکه در ابطال ناظر به آینده آثار از بین نمی‌رو‌د تنها از ادامه یافتن آن جلوگیری خواهد کرد و در نتیجه این برخورد ضمانت اجرای ابطال نخواهد توانست حراست خوبی از حاکمیت قانون در حوزه‌ی حقوق اداری به عمل آورد.
- نظر دوم: ابطال را هم ردیف با بطلان دانسته و اینگونه تفسیر می‌نماید که ابطال در واقع همان حکم به بطلان حقوق مدنی است. اگر بخواهیم بدون اینکه شرایط ویژه حقوق عمومی را در نظر بگیریم و استدلال نماییم، می‌توان این گونه گفت که علت‌های ابطال یک تصمیم اداری در قانون دیوان عدالت اداری حکم مبانی صحت عقد در حقوق مدنی را دارند در نتیجه با عدم وجود این شرایط، تصمیم اداری ناصحیح؛ باطل و کان لم یکن خواهد بود. اما مشکل اینجا بروز خواهد کرد که حقوق مدنی به روابط بین اشخاص معدود می‌پردازد و شرایط عقود شرایطی بین دو نفر است، حال آنکه در حقوق اداری، ما اولین چیزی که باید مد نظر داشته باشیم منفعت عمومی است؛ چرا که در حقوق اداری این رابطه دولت و مردم است که تنظیم می‌شود. در نتیجه با عطف به ماسبق کردن حکم ابطال روابط حقوقی و اقداماتی که بر اساس آن تصمیم نادرست ایجاد شده تماما به هم خواهد ریخت و تمامی روابطی که بر اساس یک تصمیم اداره شکل می‌گیرد متزلزل خواهد بود و تمامی حقوق مکتسبه‌ی افراد زیر سوال خواهد رفت. قضات دیوان نیز همه به نوعی با این نظر موافقند (معاونت آموزش و پژوهش دیوان عدالت اداری،1390: 493-501) همچنین متعاقب با رای تفسیری شورای نگهبان ریاست دیوان عدالت اداری نامه‌ای به این نهاد ارسال نمود که یادآور می‌کند اقتضای تصمیمات دیوان آن است که ابطال تصمیمات اداری توسط این نهاد عطف به ما سبق گردند که این امر نشان دهنده آن است که جامعه‌ی حقوق عمومی ایران خواهان پذیرش این نظریه است که باید در صورت نداشتن شرایط صحت یک تصمیم آن را کاملا از چرخه‌ی حقوقی خارج نمود. این نظریه نیز سعی بر آن داشته است که به حقوق مدنی وفادار بماند و در واقع معنای غالبی را که در حقوق مدنی از واژه ی ابطال در نظر گرفته در حقوق اداری مورد پذیرش قرار داده است. اما انتقادی که باز هم می‌توان بر این نظر وارد کرد در نظر نگرفتن اقتضائات حقوق اداری است. حقوق اداری همانگونه که دغدغه‌ی حقوق افراد را دارد به نظم عمومی نیز باید توجه کند. هر چند در واقع باید ابطال رو به گذشته باشد تا مطمئن باشیم که حقوق افراد مورد تخطی قرار نگرفته است؛ اما مسئله این است که گاها مواردی پیش خواهد آمد که قاضی باید بین نظم عمومی و حقوق افراد یکی را بر دیگری ترجیح دهد. به نظر می رسد بهتر باشد که در این موارد این حق به قاضی اداری داده شود که به بررسی پرداخته تا به نتیجه‌ای صحیح برسد که آیا ابطال رو به آینده باشد بهتر است یا اینکه واجد اثر قهقرایی باشد. هرچند کفه‌ی ترازو اغلب به نفع اشخاص خصوصی سنگین تر و در نتیجه اصل بر ابطال با اثر قهقرایی خواهد بود.
سوالات یا اهداف پایان نامه :
تمامی این موارد باعث گردید تا سوال اصلی این پژوهش آن باشد که آثار ابطال تصمیمات اداری در دیوان عدالت اداری چه خواهد بود؟ در حین پاسخ به سوال اصلی پژوهش پرسش‌های دیگری نیز مطرح گردید که نگارنده در صدد بوده است تا به عنوان سوالهای فرعی به آنها پاسخ گوید. از جمله مهمترین سوالهای فرعی می‌توان به موارد زیر اشاره کرد: مفهوم ابطال در حقوق اداری چیست؟ چه چیزی باعث شده تا ابطال از سایر عوامل زوال حقوقی تصمیمات اداری متمایز گردد؟ زمان اثر ابطال با در نظر گرفتن هر کدام از علل ابطال از کی خواهد بود؟ دیوان به هنگام بررسی مسئولیت مدنی دولت از کدام نظریه‌ی مسئولیت پیروی می‌کند؟ کدام دسته از حقوق اشخاص به هنگام ابطال تصمیمات در دیوان مورد حمایت قرار می‌گیرد؟ آیا کارمند به دلیل ابطال تصمیماتش در دیوان با مسئولیت اداری مواجه خواهد شد؟
