دانلود پایان نامه : بررسی آثار ابطال تصمیمات اداری در آراء دیوان
علل و موضوعات ابطال
گفتار اول : علل ابطال
در این گفتار آنچه مورد بررسی قرار گرفته آن است که چه عواملی در نهایت باعث می‌شود تا حکم به ابطال یک تصمیم اداری صادر گردد. لازم به تذکر است که بررسی این علل با تاکید خاص بر صلاحیت‌های دیوان نبوده است، هر چند در برخی موارد گریزی کوتاه به حقوق ایران و همچنین دیوان عدالت اداری زده شده است.
بند اول : نقض حکم مقنن در تصمیمات اداری
(انجام هر عمل و تصمیم اداری به استناد علل و موجبات معین قانونی برای تامین هدف قانونی معین با تشریفات قانونی خاص صورت می‌گیرد. چنانچه عمل یا تصمیم اداری دارای این ویژگی‌ها نباشد نقض قانون محسوب می‌شود و قابل بطلان خواهد بود. ودل استاد حقوق اداری پاریس، جهت نقض قانون یعنی غیر قانونی بودن عمل یا تصمیم اداری را از لحاظ شکلی و ماهوی طبقه‌بندی می‌کند و آن را قابل کنترل می‌داند.) (موتمنی،1387: 28) به نوعی می‌توان گفت همه‌ی دادرسی‌های منجر به صدورحکم ابطال در اصل بر مبنای نقض این اصل استوار هستند. (اصول حقوق اداری؛1391؛86) در واقع هدف دادرسی اداری مستقر ساختن قانون بر دستگاه اداری، اجرای عدالت، جلوگیری از خودسری ماموران دولت و حفظ حقوق شهروندان است.
نقض حکم مقنن زمانی رخ می دهد که نقض ماهوی قانون در یکی از سه سطح مبنا خود محتوا و یا هدف رخ دهد. (واعظی،1390: 28)
به طور کلی می‌توان نقض قانونمندی ماهوی تصمیمات اداری را در دو دسته کلی جای داد:
- نقض ماهوی تصمیمات اداری از این جهت که هدف مد نظر قانونگذار را نقض نموده‌اند:
در حالتی که نقض اصل قانونمداری از جهت غایتی که عمل اداری دنبال می‌کند، رخ می‌دهد ؛ «مقام اداری از نظر شخصی صلاحیت لازم را برای تصمیم گیری دارد، ولی تصمیم اداری را خارج از حدود مقرر و یا خارج از چارچوب زمانی و مکانی لازم اتخاذ نموده است. (در صورتی که این چارچوب ها در قانون در نظر گرفته شده باشند) در واقع، در این گروه، صلاحیت شکلی آنچنان که باید مد نظر نیست بلکه حوزه ی ماهوی برای وضع مقررات اجرایی اهمیت می یابد.» (ویژه، 1388: 98) به عبارت دیگر مقررات اجرایی تنها در جهت تکمیل قوانین می‌توانند نمود پیدا کنند و نتیجه آن خواهد بود که مقام اداری نمی‌تواند از طرف خویش حوزه‌ی شمول قانون را وسعت بخشد یا بکاهد. در صورت انجام این امر توسط مقام اداری باید انتظار ابطال تصمیم گرفته شده را داشته باشیم. گاه مقام اداری شرایط مقرر در قانون را توسعه می‌دهد. برای مثال هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در دادنامه شماره 926 به تاریخ 4/9/ 1386 مقرر داشته است که ادارات آموزش و پرورش نمی‌توانند شروط غیر موجه از قبیل «فقد ردیف استخدامی » به ماده 6 قانون متعهدین خدمت به آموزش و پرورش مصوب 1369 بیفزایند و این گونه شروط «وجاهت قانونی » ندارند. در مورد دیگری «با اینکه قسمت آخر بند 1 ماده 15 قانون موجر و مستاجر مصوب 1356 شهرداری‌ها را مکلف نموده تا در صورت مراجعه‌ی مالک برای احداث ساختمان، پروانه‌ی ساختمان را صادر و تسلیم نمایند، شهرداری در بخشنامه‌ای رضایت مستاجرین را نیز به مفاد ماده مذکور افزوده بود.»[1] گاه نیز مقام اداری محدودیت‌هایی را در مقام اجرایی ایجاد می‌کند یا در واقع حوزه‌ی اعمال قانون را محدود می‌کند. برای مثال، در ماده 154 قانون کار مصوب 1369 مقرر گردیده است که : «کلیه کارفرمایان موظفند با مشارکت وزارت کار و امور اجتماعی و سازمان تربیت بدنی کشور محل مناسب برای استفاده‌ی کارگران در رشته‌های مختلف ورزشی ایجاد نمایند و … ». در این ماده، قانونگذار « کارفرما را در خصوص ایجاد فضای ورزشی مناسب در محدوده‌ی محوطه‌ی کارگاه محصور و مقید نکرده است، ولی ماده 87 آیین نامه‌ی اجرایی موضوع تبصره‌ی ماده 154 قانون کار مصوب 23 / 4 / 1370 هیات وزیران که مفید این قید و تضییق و لزوم ایجاد فضای ورزشی در محوطه کارگاه و آثار و توالی ناشی از عدم اجرای آن است مخالف قانون تشخیص داده شده است.»[2]
افزون بر آن مقام اداری نمی‌تواند مقرراتی وضع نماید که « موافق هدف و حکم مقنن نباشد.». «همه موارد فوق را در مقوله غایت قانون می‌توان گنجاند.گر چه به نظر می‌رسد کشف «هدف » قانونگذار برای قاضی اداری نیز دشوار باشد. این گروه گستره‌ی وسیعی از نقض قانونمداری را تشکیل می‌دهند و قضات اداری نیز به درستی بیشترین توجه را به آنها دارند. این گونه تصمیم‌های اداری عموما خارج از حدود اختیارات قوه مجریه (در تلقی کلی ) اتخاذ می‌شود و در کشورمان توسط دیوان عدالت اداری ابطال می‌شود[3]. » (همان: 100)
در واقع تفکیک حوزه‌ی قانونگذاری و وضع مقررات اجرایی به دقت توسط قاضی اداری دنبال می‌شود تا مقررات اجرایی جنبه ی قانون نیابند و مقام اداری به قانونگذار تبدیل نشود. متاسفانه در اینجا اختلاط آشکاری بین نقض قانونمداری اعمال اداری به دلیل فقدان صلاحیت مقام اداری (نقض شکلی) و تجاوز از حوزه مورد نظر قانونگذار برای مقام اجرایی ( نقض ماهوی) قابل شناسایی است و دیوان عدالت اداری در هر دو مورد را زیر عنوان « تجاوز از حدود اختیارات قوه ی مجریه » ارزیابی می نماید.(همان)
- گاه تصمیم اداری و فرایند اجرای آن با قانون سازگار بوده، ولی این انگیزه و هدف از انجام عمل اداری است که موجبی برای غیر قانونی بودن آن است. انگیزه‌ی مقام اداری نیز طیف گسترده‌ای از فهم ناصواب از قوانین تا فراهم آوردن فضایی برای سوءاستفاده شخصی و اداری را در بر می‌گیرد. در این مقوله فهم ناصواب از قوانین به مخالفت با هدف قانونگذار نیز ارتباط می‌یابد.
بند دوم : نقض صلاحیت
(صلاحیت مجموع اختیاراتی است که به موجب قانون برای انجام عمل معینی، به مامور دولت داده شده است و به نوعی صلاحیت در حقوق عمومی شبیه اهلیت در حقوق خصوصی است. زیرا در هر دو صحبت از این است که آیا شخص، اختیار انجام یک یا چند عمل حقوقی را دارد یا نه . با وجود این هدف آنها یکی نیست؛ زیرا در حقوق خصوصی منظور از اهلیت نداشتن یعنی نشناختن یا محدود ساختن صلاحیت ماموران دولتی به منظور حفظ منافع عمومی در مقابل تجاوزات و تعدیات آنهاست.) (موتمنی؛1385؛ 461) تصمیم و عمل حقوقی اداری وقتی صحیح و نافذ است که از سوی مامور صلاحیت‌دار صادر شده باشد، بدیهی است در صورتی که عمل یا تصمیم اداری از ناحیه‌ی شخصی صادر شود که صلاحیت اخذ یا انجام آن را نداشته باشد مخالف قانون و در نتیجه باطل خواهد شد. تجاوز از صلاحیت به طور کلی به دو صورت امکان دارد رخ دهد:
- مامور صلاحیت دارد ولی از آن تخطی می‌کند.
در این حیطه مواردی که در طی آن نقض صلاحیت رخ می دهد عبارتند از : تجاوز یک مقام اداری به حریم مقام اداری دیگر، تجاوز مقام اداری مربوط به حریم مربوط به قوه مقننه، تجاوز یک مقام اداری مادون به اختیارات مقام اداری مافوق، تجاوز یک مقام اداری بالاتر به اختیارات مقام پایین‌تر.
- صلاحیتی دربین نیست، کسانی به جز ماموران رسمی خود را به حسن نیت یا غیر آن داخل کارها و مشاغل عمومی می‌کنند و اعمال و تصمیماتی انجام می دهند و آن می‌تواند به دو صورت باشد :
الف) غصب عنوان‌ها و مشاغل دولتی: مطابق قانون اگر کسی بدون داشتن سمت رسمی یا با اجازه‌ی از دولت خود را مامور رسمی جا بزند و اعمالی انجام دهد مرتکب جرم شده است و مجازات دارد و اگر اعمال را انجام داده باشد آن اعمال باطل و کان لم یکن است.) (موتمنی،1387: 30) (در توضیح باید گفت که هر گاه هیچ مصوبه ای در حقوق موضوعه وجود نداشته باشد و بویژه در فرضی که آن تصمیم و اقدام اداری حقوق و منافع شهروندان را تحت تاثیر قرار دهد یا تکلیفی را بر آنان بار نماید مقدمات اداری از اقدام و اتخاذ تصمیم محدود کننده حقوق شهروندان ممنوع خواهند بود. البته در حقوق فرانسه و انگلیس بویژه در اعمال صلاحیت های اختیاری در این خصوص استثنائاتی پیش بینی شده است که بیشتر ناشی از امتیازات مبتنی بر حقوق عمومی و منفعت عمومی است . ) (هداوند،1388: 88 ) در یک مورد دیوان عدالت اداری تشکیل «شورای تزکیه » در دانشگاه را بدون وجود مبنای قانونی باطل اعلام نموده است.
در رای مذکور آمده است: «نظر به اینکه تشکیل شورای تزکیه دانشگاه و اتخاذ تصمیم از طرف آن متکی به قانون نبوده است. بنابراین دادنامه‌ی شماره 618-29، 5، 1363 صادره از شعب چهاردهم دیوان عدالت اداری، از جهت این که متضمن این معنی می باشد، موافق موازین و اصول قانونی، تشخیص می گردد……..) ( رای شماره 4 هیات عمومی دیوان عدالت اداری در مورد شورای تزکیه دانشگاه 7/2/66)
ب) (مامور بالفعل (دوفاکتو ) (defacto) هنگام شورش و جنگ و مواقعی از این قبیل گاهی اتفاق می افتد کسانی بدون داشتن سمت رسمی یا اجازه، خود را سپر حوادث قرار داده، صادقانه خدماتی انجام می‌دهند. این قبیل افراد را نمی‌توان غاصب عنوان یا شغل دولتی تلقی و با آنها مثل غاصبان رفتار کرد. ضرورت استمرار و ادامه حیات سازمان‌های عمومی ایجاب می‌کند که آنان را در حکم مامور بالفعل به شمار آورد و اعمالشان را نافذ دانست. فرق این افراد با غاصبان مشاغل و عناوین آن است که این افراد حسن نیت دارند و به قصد خدمت به مردم و دولت در مواقع استثنایی خود را داخل مشاغل عمومی می‌کنند و لذا نمی‌توان با آنها مثل مجریان رفتار کرد و اعمالشان را بی اعتبار دانست. (موتمنی، 1387: 27)
براساس اصل حاکمیت قانون دولت باید براساس قواعد از پیش تعیین شده به اداره‌ی امور بپردازد. حال این صلاحیت دو پیامد را می‌تواند برای دولت داشته باشد از یک سو باعث می‌شود تا وظایف دولت حالتی کاملا دقیق و مشخص پیدا کند به ترتیبی که مقام اداری گاها نمی‌تواند قدمی به جلو یا عقب به خواست خود بگذارد و صرفا باید قانون را اجرا کند و از سوی دیگر دولت در برخی موارد برای اداره‌ی امور ناگزیر به ابتکار عمل می‌شود. به این نحو است که صلاحیت را به دو قسم تکلیفی و اختیاری تقسیم می‌کنند:
سوالات یا اهداف پایان نامه :
تمامی این موارد باعث گردید تا سوال اصلی این پژوهش آن باشد که آثار ابطال تصمیمات اداری در دیوان عدالت اداری چه خواهد بود؟ در حین پاسخ به سوال اصلی پژوهش پرسش‌های دیگری نیز مطرح گردید که نگارنده در صدد بوده است تا به عنوان سوالهای فرعی به آنها پاسخ گوید. از جمله مهمترین سوالهای فرعی می‌توان به موارد زیر اشاره کرد: مفهوم ابطال در حقوق اداری چیست؟ چه چیزی باعث شده تا ابطال از سایر عوامل زوال حقوقی تصمیمات اداری متمایز گردد؟ زمان اثر ابطال با در نظر گرفتن هر کدام از علل ابطال از کی خواهد بود؟ دیوان به هنگام بررسی مسئولیت مدنی دولت از کدام نظریه‌ی مسئولیت پیروی می‌کند؟ کدام دسته از حقوق اشخاص به هنگام ابطال تصمیمات در دیوان مورد حمایت قرار می‌گیرد؟ آیا کارمند به دلیل ابطال تصمیماتش در دیوان با مسئولیت اداری مواجه خواهد شد؟
